「技術封鎖」——美歐日如何對華實施高技術出口管制

為了確保自身的技術優勢和世界領先地位以及國家安全，美國、日本、歐盟等已開發國家延續了通過立法，制訂政策，或採取行政手段，對中國等發展中國家採取高技術出口審查和管制措施（以下簡稱出口管制）。

中興通訊被美「封殺」始末

2012年5月，根據美國《連線》等媒體報導，中興公司在美國德克薩斯州子公司的法律顧問Ashley Kyle Yablon向FBI舉報了中興公司，並且允許執法人員從他的工作電腦中複製相關檔案。

2016年3月8日，美國商務部工業與安全局在聯邦公報上發布通知，宣布中國中興通訊股份有限公司及其三個關聯公司被列入美國實體清單中。

根據美國《出口管理條例》(Export Administration Regulations, EAR)，中興通訊如果不能被從實體清單中去除，將對中興通訊產生如下影響：

●所有人，不論所屬國、不論位於何處，在向中興通訊出口、再出口、轉運《出口管理條例》中列明的所有物品前，必須取得美國工業與安全局(BIS)的許可。

●美國工業與安全局對列入實體名單的申請採取推定否定(presumption of denial)的審查標準，即首先推定應當不授予許可，除非申請人能夠提出足以推翻該許可的證據。

●美國境外的公司所生產的貨物，如果包含進口自美國的零部件，且占比超過25%，則在向中興通訊出口前必須獲得美國工業與安全局的許可。

●金融業務不會因被列入實體名單而受到直接限制，但實際影響可能存在。

2017年3月7日，歷時一年後，中興通訊宣布，公司已經與美國政府就美國政府出口管制調查案件達成和解，同意支付8.9億美元的刑事和民事罰金。

美國商務部3月29日表示，將於當日把中興通訊移出實體名單。

中興通訊29日早間也發布公告，經美國商務部工業與安全局建議，公司及深圳市中興康訊電子有限公司將於美國時間29日被移出實體名單[1]。

從這一事件可以看出，經過幾十年的實踐和發展，歐美國家已經形成了較為完善的高技術出口管制執法體系，在防止美國高技術產品外泄和維護國家政治、外交、安全等利益方面發揮著不可替代的重要作用。

同時，這一事件也警示了出口管制合規的重要性及違反出口管制法律可能付出的慘痛代價。

什麼是實體清單

所謂「實體清單」是美國為維護其國家安全利益，作為出口管制的一個重要手段。

實體名單於1997年2月由商務部首次發布，被認為參與擴散活動的最終用戶都進入榜單，以此明確告知出口商，在未得到許可證時，不得幫助這些實體獲取受本條例管轄的任何物項，同時，有關許可證的申請應按照《出口管理條例》（美國）第744部分規定的審查標準接受審查，且向此類實體出口或再出口有關物項不適用任何許可例外的規定。

簡單地說，「實體清單」就是一份「黑名單」，一旦進入此榜單實際上是剝奪了相關企業在美國的貿易機會。

雖說企業有正常程序可走、也有脫離清單的可能，但前提是契合美國的國家安全利益和外交政策需求（一切由美國政府說了算）。

並且由於歐盟、日本等國往往與美國的出口管制步調保持一致，所以企業在國際上的信譽也會受到較大的衝擊[2]。

技術出口管制政策的現狀出口管制的形式

出口管制的形式主要有多邊管制和單邊管制兩種。

其中，多邊出口管制指幾個國家政府，通過一定的方式建立國際性的多邊出口管制機構，商討和編制多邊出口管制貨單和出口管制國別，規定出口管制的辦法等，以協調彼此的出口管制政策和措施，達到共同的政治和經濟目的；單方面出口管制指一國根據本國的出口管制法案，設立專門機構對本國某些商品出口進行審批和頒發出口許可證，實行出口管制。

美國等已開發國家對中國實行多邊出口管制主要通過各國際技術限制組織來實現。

目前主要包括五個非正式組織：瓦森納協定組織（以下簡稱瓦協）、核供應集團、桑格委員會、澳洲集團和飛彈技術管制組織，以及三個重要國際條約（核不擴散條約，於1970年生效；禁止生物武器公約，於1975年生效；禁止化學武器公約，於1997年生效）。

其中，五個非正式組織管制以軍民兩用技術為主，而三個重要條約則以武器管制為主（圖1）。

圖1 高技術出口管制體系

出口管制的內容

「高技術」是一個動態、發展的概念，國際上並不特別在出口管制前加上「高技術」三個字，其被管制的物品大多數為軍事武器或軍民兩用品(dual-use goods)。

目前，國際上普遍採用的依據是美國統計局(U.S. Census Bureau)確定的高技術產品目錄。

在該目錄中，高技術產品(Advanced Technology Product，ATP)可分為十類：生物技術(Biotechnology)、生命科學(Life Science)、光電子(Opto-Electronics)、信息與通訊(Information & Communications)、電子(Electronics)、柔性製造(Flexible Manufacturing)、高端材料(Advanced Materials)、航空航天(Aerospace)、武器(Weapons)和核技術(Nuclear Technology)。

出口管制清單中的類目涵蓋以上內容，分類略有不同。

技術出口管制政策的趨勢

► 已開發國家對中國的單邊出口管制總體趨於嚴格

就美國、歐盟成員國和日本等國來看，其出口管制政策有各自的特點。

例如，美國出口管制體系相對來說最為完備，且歷史也較長。

其制訂的十分詳盡的綜合指南《出口管理條例》，除了規定出口管制的內容外，還明確定義了出口的範圍（包括「出口」、「再出口」、「轉運」、「視同出口」以及美國境外的某些交易），並按照擴散風險的大小及其安全關切的程度由高到低，將出口目的國分為五個組別，中國被列於僅優於伊朗、朝鮮等國的D類[3]。

歐盟成員國在歐盟法律的基礎上立法進行出口管制，各自掌握出口決定權。

目前歐盟兩用物項出口管制的具體法律依據是《第428/2009號歐盟理事會規章》，該規章旨在促進合法貿易，使得管制機構可以集中對兩用物項的出口、轉運、中間商及過境進行管制，以及打擊欺詐行為等。

對於歐盟各個成員國而言，各成員國通過該國的不同部門來掌握是否允許兩用物項出口的決定權，如英國是商業、創新與技能部，法國是預算部，德國是聯邦經濟與出口管制局等[4]。

2015年10月12日，歐盟委員會批准更新《第428/2009號歐盟理事會規章》的管制清單。

此次更新基於2014年多邊出口管制機制的管制清單變化，共涉及100餘個品目修改，目的旨在符合國際安全義務、提高政策透明度、維護歐盟出口行業競爭力和便利出口管制部門管理。

清單更新的主要內容包括：一是加強了對工具機、航空技術、飛機摺疊翼系統、宇航設備和民用無人機等相關產品的管制；二是取消了相關加密信息安全產品的管制[5]。

日本的出口管制制度主要跟隨美國的政策，實行「全管制（Catch All）」制度。

全管制制度是安全保障出口管制制度，由政府收集信息，制定受管制的外國企業名單。

中國一直是日本出口管制的重要管制對象國，從2002年到2017年，中國的受管制企業數量逐年增長，至2017年5月，日本經濟產業省公布的全管制中國（包括港澳台）最終用戶名單中包括中國空間技術研究院、中國北方工業公司、中國兵器工業集團公司等航空航天、生化領域的57家企業[6]。

► 受管制技術領域主要側重於軍用及軍民兩用技術

已開發國家對中國出口管制的技術領域主要圍繞兩個方面，一是全面禁止向中國出口武器裝備，二是禁止向中國輸出「可能用於軍事目的」的軍民兩用技術。

對於不同產品和技術領域，中國被管制的級別不同：

第一，核武器、化學武器等軍用物品屬於禁運級別。

以美國管制清單為例，禁運級別的物品對應於美國商業管制清單的第0類（核材料、設備及其他）和第1類（材料、化學製品、「微生物」和毒素），管制內容如：用於核反應器用過燃料元件再處理的設備、核能等級石墨、鋰同位素分離設施或工廠及其設備。

在禁運級別的管制產品和技術中，美國的管制最為嚴格，增加了很多瓦協清單上沒有的物品。

第二，電子領域（如集成電路、半導體）、航空航天領域（如通訊衛星）、高性能計算機等領域屬於被嚴格管制範疇，出口許可證難以簽發。

其中，電子領域的管制產品和技術主要對應於美國商業管制清單的第3類（電子設備），管制內容如：高電流脈衝產生器、光阻材料及塗布管制光阻的基板、用於370－255nm之間波長的半導體蝕刻的積極阻體等。

在這方面，歐美日對於設備（尤其是生產設備）和材料（尤其是高純度材料），一致採取嚴格管制的政策。

航天航空領域的管制產品和技術，主要對應於美國商業管制清單的第7類（導航及航空電子設備）和第9類（推進系統、空間探測技術及相關設備），這部分管制涉及了如無人機技術、風洞技術、航空傳感器等很多技術。

美國雖然在《2013財年國防授權法案》中放寬了衛星及相關物項出口管制，但對中國仍保持嚴控，不僅禁止對華出口、再出口或轉移，而且也不允許在中國發射。

高性能計算機的管制產品和技術，主要對應於美國商業管制清單的第4類（計算機技術），這部分管制涉及圖形加速器或圖形協處理器、計算機指紋設備、固態存儲設備、實時處理的作業系統、終端接口設備等計算機相關的技術。

國內在這個領域發展較快，這也促使美日歐相對嚴格的控制該領域的高端技術。

第三，通訊技術領域（如信息安全、空間技術）、先進位造與自動化技術、新材料技術、發動機技術、生物技術等領域屬於被較為嚴格控制範疇，出口許可證難以簽發或簽發時間較長。

其中，通訊技術領域（如信息安全、空間技術）的管制產品和技術，主要對應於美國商業管制清單的第5類（電信與信息安全）和第6類（傳感器和雷射器），這部分管制涉及加密設備、分組交換設備、電信測試，檢驗和生產設備、抗輻射探測器、雷射器等等大量技術。

先進位造與自動化技術、新材料技術、發動機技術、生物技術等領域的管制產品和技術，分散於美國商業管制清單的第2類—至第9類，管制內容繁多。

表1 我國不同產品和技術領域被管制表

管制級別	特點	管制特點
一級	核武器、化學武器等軍用物品	禁運
二級	電子領域（如集成電路、半導體）、航空航天領域（如通訊衛星）、高性能計算機等領域	嚴格管制、出口許可證難以簽發
三級	通訊技術領域（如信息安全、空間技術）、先進位造與自動化技術、新材料技術、發動機技術、生物技術等領域	較為嚴格的控制、出口許可證難以簽發或簽發時間較長
四級	其它軍民兩用高技術領域	相應的管制

註：管制級別從一級到四級為逐漸寬鬆。

► 已開發國家的出口管制政策限制我國經濟和技術的發展

隨著中國生產力水平的提高和消費結構的升級，對高技術產品的需求持續增長，近年中國進口高技術產品額的年均增幅達到20%以上，已開發國家的高技術產品本應該大有作為，市場潛力巨大。

但以美國為例，中國從美國進口高技術產品額卻在不斷減少，美國對中國技術貿易逆差在逐年擴大。

與此同時，已開發國家的出口管制政策嚴重影響了中美兩國的高技術合作。

例如，美方認為：在生物和醫藥技術領域的某些技術合作有助於中國研製生化武器；在地球觀測和導航技術領域的技術合作有助於提升中國軍事實力；信息技術領域是影響美國競爭優勢的關鍵領域；在能源技術領域的很多能源設備、技術及關鍵材料都會被中國軍方使用；在新材料技術領域的很多材料和儀器設備涉及特殊應用背景，等等。

因此，在這些高技術領域，中美兩國很難開展合作。

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[1] 美國今將中興移出貿易黑名單[EB/OL].

http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-03/10395432.html

[2] 程慧.實體清單中國企業須防範. 經濟,2014,(06):58-59

[3] 許曄,程家瑜.美國科技競爭戰略及應對策略.科學管理研究,2009,27(1):26-29.

[4] 楊瑩.歐盟出口管制的最新進展與啟示.經濟,2012 (5):78-80.

[5] Dual-useexport controls[EB/OL].

http://ec.europa.eu/trade/import-and-export-rules/export-from-eu/dual-use-controls/index_en.htm,2017-04-05/2017-07-05.

[6] TheForeign End User List[EB/OL].

http://www.meti.go.jp/policy/anpo/englishpage.html,2017-05-24/2017-07-05.

作者：陸嬌，中國科學院上海生命科學信息中心助理研究員；江洪波，中國科學院上海生命科學信息中心研究員。

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