吳其勝：川普發起對華貿易攻勢的真實意圖

（本文作者吳其勝為上海社會科學院國際問題研究所助理研究員，國際政治學博士。

文章僅代表作者觀點）

年初以來，中美貿易摩擦不斷升級，大有演變為貿易戰之勢。

導致雙邊貿易摩擦升級的兩大導火索是由川普政府採取的兩項非常規貿易救濟行動。

一項是由美國商務部負責的對進口鋼鋁產品的國家安全調查，也即「232調查」。

該項調查針對包括中國在內的所有對美國進行鋼鋁產品出口的國家，調查結果已經敲定，並從3月23日正式對進口鋼鋁產品分別徵收了25%和10%的關稅。

對於美國的鋼鋁關稅，中國也採取了對等的反制措施，從4月2日起對自美國進口的128項產品加征了15%或25%的關稅。

另一項是由美國貿易代表辦公室（USTR）就智慧財產權和強制性技術轉移問題對中國進行的「301調查」。

根據調查結果，川普於3月22日宣布對中國採取三大措施，包括考慮對中國價值500億美元左右輸美商品徵收關稅、將中國的歧視性技術許可政策訴諸WTO、考慮限制中國對美敏感性產業的投資。

根據川普的指示，USTR分別在3月23日將中國的技術許可問題訴諸WTO，並在4月3日發布了對中國出口商品的徵稅建議清單。

針對美方的單邊貿易行動，中方也隨即發布了相應的徵稅清單。

相比對鋼鋁產品的「232調查」，「301調查」主要針對中國，且涉及貿易額更高，對中美經貿關係的潛在破壞性更大，也引起了各方更多的關注。

關於川普政府對華「301調查」的動機，國內存在不同的解讀。

一種觀點認為這是美國試圖通過智慧財產權和技術轉讓問題來打壓中國的高科技發展，旨在防止中國從經濟大國發展為對美國構成挑戰的經濟強國。

第二種觀點認為川普在貿易問題上對中國採取強硬立場，主要為了迎合國內民粹主義和經濟民族主義訴求，為11月份的國會中期選舉造勢，甚至是著眼於2020年的總統大選。

第三種觀點認為這是川普政府的一種談判策略，旨在通過恫嚇，來脅迫中國在貿易問題上做出更大讓步。

以上關於美方政策動機的不同解讀，會導致關於中美經貿關係走向的不同判斷。

根據第一種觀點，中美貿易關係會受到雙邊戰略競爭的裹挾，貿易摩擦演變成貿易戰將是一個大機率事件。

根據第二種觀點，則至少在2020年之前，中美貿易將始終波折不斷，貿易摩擦也將會高位運行。

而根據第三種觀點，中美在貿易問題上達成妥協和諒解的可能性很大。

事實上，要認清川普政府對華貿易政策的真實意圖，還需要跳出中美經貿關係，理解它的整個經濟施政理念和對外貿易政策議程。

從2016年大選期間提出的競選綱領和執政以來所採取的各種措施來看，川普及其核心團隊在經濟政策理念上顯著不同於往屆政府。

在他們看來，國內投資低迷和貿易赤字長期高居不下是當前美國經濟面臨的兩大核心問題，並且這些問題不是周期性的，而是結構性的，因此需要採取一系列的結構性改革，包括放鬆政府監管、取消對傳統能源開採和出口的限制、降低企業所得稅和實施貿易新政等。

川普政府執政以來採取的一系列貿易措施，包括強調公平和對等貿易、修改NAFTA和美韓自貿協定、加大貿易救濟力度以及發起對華「301調查」等，也都是圍繞促進國內投資和減少貿易赤字展開。

在川普政府的貿易政策議程中，與美國存在巨額貿易順差的中國必然成為其主要「關切」對象。

在川普政府看來，中國政府通過補貼和產業政策等「不公平」貿易行為，迫使美國企業將工廠大量轉移到中國，不僅嚴重損害了美國國內製造業的投資，還導致了雙邊貿易的嚴重失衡。

在糾正中國的「不公平」貿易行為上，川普政府認為傳統的對話機制無法達到目標，轉而試圖採取單邊性貿易懲罰措施來脅迫中國做出實質性讓步。

具體到「301調查」上，USTR在調查報告中對中國提出了四項指控：通過合資、政府審批等方式強制要求美國企業轉移技術；在技術許可上採取歧視性政策；支持中國企業通過對美投資的方式獲取敏感技術；通過參與或支持對美國計算機網絡的攻擊來獲取商業信息。

如果僅僅從這些指控本身來看，美國主要希望通過「301調查」來促進和維護美國企業的對華投資利益以及限制中國對美國高技術領域的投資。

然而，從川普政府的經濟改革計劃及其貿易政策議程來看，促進對外投資和保護海外投資利益並不是其優先目標，甚至與其阻止工廠外遷和限制對外投資的目標相衝突。

川普本人極力反對美國企業的對外直接投資，認為對外投資只能在國外創造就業，並不能增加美國的就業崗位和GDP，甚至還會導致國內產業的空心化。

川普在大選期間就曾不斷抨擊美國企業將工廠外遷的行為，甚至威脅對從事「外包」的企業進行懲罰。

在中國對美投資問題上，自去年下半年以來，中國對美高技術領域的投資已經很難通過美國外資安全審查委員會（CFIUS）的審查。

國會也早已開始就CFIUS改革進行立法，並且其主要目標之一就是加強對中國投資的審查。

由於得到白宮和國會議員的廣泛支持，相關法案很可能在今年8月份之前獲得通過。

因此，通過「301調查」來限制中國企業的對美高技術領域的投資是多餘的，或者更多地是一種象徵性姿態。

這也在很大程度上解釋了為何美國財政部未在川普簽署「301調查」行動備忘錄後立即公布相關的投資限制措施。

由此可以看出，川普政府對華「301調查」的主要目標並非完全局限於智慧財產權和技術轉移問題。

實際上，川普在3月22日簽署「301調查」行動備忘錄的講話中，強調最多的是貿易赤字和公平貿易問題，而非智慧財產權。

此外，在USTR公布對華500億美元的關稅清單時，並未明確實施關稅的具體時間，這也給雙方進行談判留下了重要的時間窗口。

總之，川普政府對中國採取的一系列貿易攻勢，更多地是一種談判策略，其真實意圖是為了在貿易問題上脅迫中國做出更大讓步。

川普政府之所以選擇在智慧財產權和技術轉移問題上向中國施壓，一方面是因為這些議題在美國國內具有較強的共識，容易形成「統一戰線」。

無論是美國軍方、國會議員，還是其商界，都十分關注智慧財產權問題，並都認為中國在智慧財產權和技術轉移問題上損害了美國的利益。

另一方面，當前WTO在智慧財產權和技術轉移上的規則還不完善，美國能夠以WTO規則沒有完全涵蓋相關議題為由，對中國採取單方面的措施，繞開WTO爭端解決機制的限制。

雖然川普政府旨在將單邊貿易措施作為談判籌碼和施壓手段，中美兩國仍有達成妥協和諒解的較大空間，但這並不意味兩國的貿易分歧能夠輕易獲得解決，也不意味著貿易摩擦不會惡化為貿易戰。

當前中美貿易談判的最大障礙在於川普政府要價的不確定性。

中國在黨的十九大就宣布要推動新一輪對外開放的目標，一些開放規劃和措施早在川普政府上台之前就已逐步推進。

如果川普政府的訴求與中國自主開放的目標相匹配，如降低汽車關稅、提高市場准入、改善貿易失衡等，則兩國達成諒解的可能性就很大。

但如果川普政府漫天要價，其訴求與中國現階段的自主開放目標差距過大，或者將貿易議題與其他非經濟議題掛鈎，則雙方達成雙贏的難度就很大。

鑒於中美經貿關係的重要性，對美方來說，更明智的選擇是與中國在貿易問題上相向而行，進一步挖掘兩國在貿易和投資領域的比較優勢，充分利用中國新一輪改革開放所釋放的巨大經濟紅利，做大中美經貿合作的蛋糕，在發展中推動兩國貿易向更加平衡的方向發展。